Krzysztof Wiktor: Coraz więcej spraw o odszkodowania za wywłaszczone grunty | Co do zasady

Rozmowa z Krzysztofem Wiktorem z Zespołu Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy o przyczynach i perspektywach sporów o odszkodowania za grunty wywłaszczone pod budowę osiedli mieszkaniowych.

Portal Procesowy: Do sądów coraz częściej trafiają sprawy o odszkodowanie za grunty wywłaszczone pod budowę osiedli mieszkaniowych.

Krzysztof Wiktor: A będzie ich coraz więcej, bo w granicach dzisiejszej Warszawy wywłaszczono ogromne tereny, głównie na obrzeżach miasta, bez przesadnej dbałości o procedury. Dziś to jest wspólny problem organów publicznych, gmin i Skarbu Państwa, ale również spółdzielni, które muszą uregulować stan prawny swoich gruntów, żeby móc wydzielać mieszkania i przenosić ich własność na spółdzielców. A często na przeszkodzie stoją właśnie zgłoszone roszczenia wywłaszczonych właścicieli. Zgodnie z informacjami Urzędu m.st. Warszawy do dziś złożono ok. 1200 wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skąd właściwie wziął się ten problem?

Wszystko zaczęło się od gierkowskiej polityki mieszkań dla każdego. Pod budowę nowych osiedli przeznaczono tereny rolnicze na obrzeżach miast. Najpierw podejmowano decyzję polityczną o budowie osiedla, a potem administracyjną decyzję lokalizacyjną. Zaznaczano na mapie konkretny obszar, nadawano osiedlu roboczą nazwę, a następnie stosowne urzędy badały, do kogo należy dany grunt, i wydawały decyzje wywłaszczeniowe. Wywłaszczano oczywiście za odszkodowaniem, ale bardzo niskim, które absolutnie nie rekompensowało rolnikom wartości nieruchomości ani utraconych dochodów z tych gruntów.

Obowiązująca wtedy ustawa wywłaszczeniowa, czyli ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymagała wywłaszczenia na określone cele. Jednym z nich było zorganizowane budownictwo mieszkaniowe. Zabierano ogromny teren i przystępowano do realizacji etapami. Często nie dbano przy tym o procedury, nie zachowały się dokumenty, kiedy zaczynano te budowy, kiedy je kończono, kiedy powstawały instalacje podziemne itd.

Potem przyszedł rok 90. i tzw. reforma Balcerowicza, która zmieniła system finansowania spółdzielczości mieszkaniowej. Do tej pory inwestycje były finansowane przez budżet państwa poprzez banki państwowe. Spółdzielnia zaciągała dług, który miał być spłacany przez spółdzielców w bardzo odległej perspektywie czasowej. Po 1990 roku spółdzielnie miały same finansować swoje inwestycje, czy to wpłatami od przyszłych mieszkańców, czy kredytami bankowymi. To spowodowało całkowitą zapaść dużego budownictwa spółdzielczego, bo spółdzielnie zostały z dużymi terenami, ale bez jakichkolwiek źródeł finansowania. Banki też ledwo dyszały w tamtym czasie, więc inwestycje stanęły. Do ich wznowienia w nowych warunkach prawnych i gospodarczych minęło kilka lat.

Tymczasem właściciele wywłaszczonych gruntów rozpoczęli starania o zwrot. Ówczesne przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiły, że zwraca się grunt, który nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Postępowania zwrotowe toczyły się przed urzędami rejonowymi, czyli organami Skarbu Państwa. Faktycznie dokonywały one zwrotów, ale przyjmowano raczej, że jeśli na jakimś kawałku gruntu nie stanął blok, nie znaczy to jeszcze, że ten kawałek gruntu jest zbędny na cele wywłaszczenia. Brakowało zresztą kryteriów, co to znaczy „zbędne” czy też „niewykorzystane” na cel wywłaszczenia.

Orzecznictwo w tej kwestii jest niejednolite, ale w jednej kwestii panuje zgodność. I Naczelny Sąd Administracyjny, i Sąd Najwyższy wielokrotnie orzekały, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale też alejki osiedlowe, szkoły, przedszkola na terenie tych osiedli, czyli infrastruktura związana z budowanym osiedlem, a nawet tereny zielone. Czyli jeśli celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, pozostawienie wewnątrz osiedla skrawka zieleni nie oznacza jeszcze niezrealizowania tego celu.

Na to się nałożyła trzecia warstwa całej tej historii, czyli regulowanie stanu prawnego gruntów zajętych przez spółdzielnie. W latach 70 i 80 kompletnie nie dbano o te procedury i wydawano dla spółdzielni decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, ale nie wpisując tych praw do ksiąg wieczystych, co oznacza, że w rzeczywistości prawa te nie powstały. Okazało się, że część spółdzielni po zmianach ustrojowych w ogóle nie miała tytułu prawnego do przejętych terenów. Żeby to uporządkować, w 1990 roku do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzono art. 88 a, zgodnie z którym spółdzielnie, które na oddanym im terenie wybudowały z własnych środków budynki, mają roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i nieodpłatne przeniesienie własności wybudowanych przez siebie budynków.

Roszczenia te były skierowane do właściciela, czyli po komunalizacji do gmin (czyli w tamtym okresie w Warszawie do gmin-dzielnic). Gminy były nawet pozywane przez spółdzielnie do sądów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zawierały więc takie umowy – jak się po latach okazało, z pominięciem praw byłych właścicieli wywłaszczonych terenów, którzy już wcześniej poskładali wnioski o zwrot gruntów. Najwięcej takich umów zawarto w 1997 roku, tuż przed wygaśnięciem przepisu dotyczącego roszczeń spółdzielni.

1 stycznia 1998 roku weszła w życie nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami, w której zapisano, że wywłaszczony właściciel nie może się starać o zwrot nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni czy innej osoby. W efekcie byli właściciele zaczęli wytaczać powództwa o odszkodowanie, a wcześniej często o ustalenie nieważności umowy o użytkowanie wieczyste, ponieważ tylko to im pozostało.

Czy odszkodowanie przysługuje wyłącznie za grunty, które nie zostały wykorzystane na cele wywłaszczenia?

Niezależnie od faktycznego wykorzystania gruntu pierwotny właściciel może wnieść o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie i domagać się odszkodowania w innej wysokości. Ale tu mówimy przede wszystkim o odszkodowaniach za brak zwrotu tych nieruchomości, które zgodnie z obowiązującym prawem mogły zostać zwrócone.

Kto takie odszkodowanie powinien wypłacić?

To właśnie jest dyskusyjna kwestia. Skarb Państwa dowodzi, że zawiniły gminy, ale przecież to Skarb Państwa za pośrednictwem urzędów rejonowych prowadził postępowania zwrotowe. Jeżeli prowadził je przewlekle albo nie zawiadamiał gmin, że są roszczenia do określonego gruntu, to są podstawy, żeby wytoczyć postępowanie odszkodowawcze właśnie przeciwko niemu.

Dziś w sprawach zwrotów wywłaszczonych nieruchomości warszawskich orzekają starostwa gmin podwarszawskich, gdyż wprawdzie po 1998 roku takie sprawy przekazano do starostw powiatowych, czyli w przypadku Warszawy do Urzędu Miasta Warszawy, ale Urząd nie mógł orzekać we własnej sprawie, więc został wyłączony. Teraz, gdy starostowie umarzają postępowania zwrotowe, ponieważ grunty poszły w ręce spółdzielni, byli właściciele pozywają o odszkodowania gminy i spółdzielnie, dowodząc, że gdyby nie ich umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste tej spółdzielni, to oni mogliby odzyskać grunt.

Z kolei gminy dowodzą, że skoro spółdzielniom przysługiwało roszczenie o uwłaszczenie, to one musiały je zrealizować. Spółdzielnie bronią się niewiedzą o roszczeniach wywłaszczonych właścicieli. Natomiast byli właściciele są zdania, że gdyby nie umowy o oddanie gruntu między spółdzielniami a gminami, to ten grunt nadawałby się do zwrotu, czyli wyrządzono im szkodę takimi umowami.

Trochę światła na tę sprawę rzuciło postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2011 roku (sygn. akt III CZP 59/11), w którym sąd ten stwierdził, że do spraw sprzed wejścia w życie obecnej Konstytucji z 1997 roku nie można stosować dziś obowiązujących kryteriów zbędności na cele wywłaszczenia, takich jak nierozpoczęcie inwestycji w ciągu 7 lat i niezakończenie jej w ciągu 10 lat od wywłaszczenia. Do 1997 roku obowiązywała ustawa z 28 kwietnia 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprecyzująca przesłanek zbędności na cele wywłaszczenia. Organy państwowe miały więc duży margines uznaniowości i miały prawo – zdaniem Sądu Najwyższego – do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nawet wtedy, gdy cel wywłaszczenia określony bardzo ogólnie (np. budowa osiedla mieszkaniowego) nie został zrealizowany w całości albo nawet został zrealizowany inny cel publiczny niż pierwotnie planowany. Oznacza to brak podstaw do unieważnienia umowy o oddaniu spółdzielni w użytkowanie wieczyste gruntu objętego roszczeniem o zwrot, a zatem nie da się wywodzić źródła szkody z takiej umowy.

Wywodzenie odszkodowania cywilnego od stron takiej umowy wydaje się więc niemożliwe, co nie wyklucza oczywiście dochodzenia takiego odszkodowania od Skarbu Państwa, o ile zostaną wykazane podstawy jego odpowiedzialności.

Rozmawiała Justyna Zandberg-Malec