Dokąd zmierzasz, Temido – czyli o wyzwaniach i kierunkach wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych
W początku XX w. E. Sutherland wprowadził pojęcie przestępczości białych kołnierzyków, dziś nazywanej przestępczością gospodarczą. Wraz z rozwojem technologii głównego źródła zagrożeń zaczęto upatrywać w cyberprzestrzeni. Tradycyjne formy przestępstw nie odeszły jednak do lamusa.
Rozwój stosunków ekonomicznych, społecznych, politycznych nie pozostaje obojętny dla zjawiska przestępczości, stawiając prawo karne i represyjny wymiar sprawiedliwości przed szeregiem wyzwań. Dobrym przykładem była ujawniona w połowie 2012 r. sprawa LIBOR, w którą zamieszanych było kilka światowych banków. Proceder polegał na zaniżaniu lub zawyżaniu przewidywanych stóp procentowych, na jakich banki miały pożyczać sobie wzajemnie pieniądze. Manipulacje uzasadniano dążeniem do zachowania reputacji i zaufania klientów lub pozyskiwania nowych zleceń. W wyniku procederu stopa referencyjna LIBOR, na której bazują stopy procentowe kredytów i pożyczek, nie odzwierciedlała rzeczywistej sytuacji rynkowej, co prowadziło do wielomilionowych strat.
Na kanwie sprawy LIBOR zidentyfikowano kilka kluczowych problemów związanych ze współczesną przestępczością. Zalicza się do nich przede wszystkim ponadnarodowy charakter przestępstw oraz wykorzystanie nowoczesnych technologii jako modus operandi. Ze zidentyfikowanych problemów wynikają konkretne trudności związane ze ściganiem przestępstw. Po pierwsze wiążą się one z przekonaniem, że prawo karne, jako dawny wyraz władzy suwerena nad ludem, powinno być wyłączną kompetencją władzy publicznej, skąd powszechnie stosowana zasada terytorialności prawa karnego. Dalsze trudności związane są ze współpracą międzynarodową przy ściganiu przestępstw, różnicami systemowymi dotyczącymi m.in. różnic w przepisach proceduralnych, głównie w zakresie możliwości gromadzenia dowodów, oraz odmiennym podejściem pojęciowym i definicyjnym w odniesieniu do przestępstw. Ponadnarodowy wymiar przestępstw rodzi także problemy z identyfikowaniem pokrzywdzonych oraz umożliwianiem im dochodzenia praw, zwłaszcza w zakresie naprawienia poniesionych szkód. W stosunku zaś do podejrzanych i oskarżonych brak wyraźnych reguł dotyczących właściwości organów wymiaru sprawiedliwości w ściganiu przestępstw o ponadnarodowym charakterze rodzi ryzyko naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania karnego, jaką jest zasada zakazu skazania tej samej osoby za ten sam czyn, czyli zasada ne bis in idem.
Europa od dawna zastanawia się, jak radzić sobie z coraz bardziej skomplikowanym zjawiskiem przestępczości. Początkowo daleka od usankcjonowania swojej kompetencji w sprawach karnych, Unia Europejska najpierw w imię zapewnienia skuteczności prawa europejskiego, a następnie także w związku ze wzmagającym się zjawiskiem terroryzmu i potrzebą budowania bezpiecznej przestrzeni wolności i sprawiedliwości uznała, że prawo karne nie może być wyłącznie prerogatywą państwową. Wraz z Traktatem Amsterdamskim stworzono możliwość decydowania o sprawach karnych na poziomie współpracy międzyrządowej państw członkowskich UE w ramach sądowej i policyjnej współpracy w sprawach karnych. Formalnym wyrazem tej możliwości stało się uprawnienie do przyjmowania aktów prawnych w sprawach karnych w formie decyzji ramowych (art. 34 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – TUE). Jednym z podstawowych przejawów kompetencji Unii w tym zakresie było przyjęcie przez państwa członkowskie 13 czerwca 2002 roku decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW w sprawie zastosowania europejskiego nakazu aresztowania.
Zasadniczą jednak zmianę przyniósł Traktat z Lizbony, który otworzył perspektywę dla ukształtowania europejskiego prawa karnego. Stworzono pojęcie przestrzeni wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa, w ramach której na mocy art. 82 i 83 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Unia zyskała kompetencję do wydawania aktów prawnych, głównie dyrektyw, których celem jest harmonizacja krajowych przepisów karnych zarówno proceduralnych, jak i w zakresie definicji przestępstw i sankcji karnych. Pierwszym aktem wydanym w tym ostatnim zakresie jest przyjęta 16 kwietnia 2014 roku tzw. dyrektywa market abuse dotycząca sankcji karnych za nadużycia i manipulacje na rynku instrumentów finansowych. Unia Europejska stara się jednak mierzyć z wyzwaniami, jakie stawia przed nią współczesna przestępczość także w sposób bardziej zinstytucjonalizowany.
Trybunał Sprawiedliwości EU trybunałem karnym?
1 grudnia 2014 r. nastąpiło dalsze ujednolicenie sfery kompetencji Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu (Trybunał) w sprawach karnych. Przed tą datą określano ją jako patchworkową. Choć już Traktat Amsterdamski przyznał Trybunałowi kompetencję do orzekania w przedmiocie pytań prejudycjalnych co do wykładni i zgodności z prawem unijnym przepisów aktów prawnych wydawanych w sprawach karnych, czyli wówczas decyzji ramowych, to realna skuteczność tej kompetencji była uzależniona od decyzji każdego z państw (art. 35 TUE).
Traktat Lizboński przyniósł w tym zakresie zmianę, statuując zasadniczo generalną, nie zaś opcjonalną właściwość Trybunału do orzekania w sprawach karnych. Jednocześnie jednak art. 10 Protokołu 36 do Traktatu UE umożliwiał państwom członkowskim poczynienie zastrzeżenia, że ich sądy nie będą w okresie przejściowym 5 lat, czyli od 1 grudnia 2009 r. do 1 grudnia 2014 r., kierować do Trybunału pytań prejudycjalnych w zakresie aktów prawnych wydanych w sprawach karnych przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Zastrzeżenie to odnosiło się w głównej mierze do aktów prawnych wydanych na podstawie art. 34 ust. 2 TUE, czyli decyzji ramowych, wśród których była także decyzja ramowa w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. Zastrzeżenie na mocy art. 10 Protokołu 36 poczyniła między innymi Polska, choć swego czasu była państwem, które wydawało najwięcej europejskich nakazów aresztowania.
Należy przy tym zaznaczyć, że zastrzeżenie takie nie zwalniało państw, które je poczyniły, z obowiązku uwzględniania orzecznictwa Trybunału w sprawach karnych dotyczących aktów prawnych wydanych przed 1 grudnia 2009 r. Wyrażona w art. 4 ust. 3 TUE zasada lojalnej współpracy państw członkowskich z Unią Europejską nakłada na sądy krajowe obowiązek stosowania prawa europejskiego, w tym także wykładni, jakiej w tym zakresie dokonują sądy europejskie. Niemniej jednak wskutek poczynionych zastrzeżeń powstał stan rzeczy, w którym sądy niektórych państw były uprawnione do kierowania pytań prejudycjalnych w sprawach wykładni decyzji ramowych, podczas gdy sądy państw, które poczyniły zastrzeżenie, nie miały takiej możliwości, jednocześnie jednak zachowując uprawnienie do kierowania pytań prejudycjalnych w odniesieniu do dyrektyw lub rozporządzeń wydawanych w sprawach karnych na mocy TFUE. Nieczytelny system, jaki powstał na gruncie Traktatu z Lizbony, ustał z dniem 1 grudnia 2014 r., otwierając także sądom polskim możliwość kierowania do Trybunału pytań prejudycjalnych w odniesieniu do decyzji ramowych wydanych przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony.
Choć prima facie ujednolicenie tej sfery może nie wydawać się rewolucyjne, to nie można bagatelizować zaistniałej zmiany. Uwaga ta dotyczy w szczególności decyzji ramowej dotyczącej stosowania europejskiego nakazu aresztowania, w przedmiocie którego rzeczywiście Trybunał luksemburski wypowiadał się często i w kwestiach kluczowych. Niemniej jednak problematyka stosowania europejskiego nakazu aresztowania nie została wyczerpana. Możliwość kierowania w tym zakresie pytań prejudycjalnych jest w szczególności doniosła pod kątem przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności, a więc zagadnień, które w treści decyzji ramowej zostały ujęte w sposób rudymentarny.
Prokurator Europy
Kolejnym wyrazem dążenia do skonsolidowania walki z przestępczością na poziomie europejskim jest koncepcja stworzenia urzędu Prokuratora Europejskiego (European Public Prosecutor Office), a inaczej Prokuratury Europejskiej. Idea utworzenia unijnego organu, który miałby kompetencje do ścigania przestępstw godzących w interesy Unii Europejskiej, pojawił się już prawie 15 lat temu w dokumencie Corpus Iuris, który jako pierwszy określał zasady europejskiego prawa karnego. Państwa członkowskie długo jednak nie były gotowe na to, aby otworzyć Unii możliwość powołania ponadkrajowego organu ścigania i przenieść na niego część kompetencji władczych w zakresie ścigania. Postępująca jednak integracja, umacnianie rynku wewnętrznego i coraz silniejsze powiązanie gospodarek krajowych z budżetem unijnym obnażyły problem ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, wystawionych na ryzyko nadużyć. Mimo powołania OLAF – Office européen de lutte antifraude, czyli Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Oszustw – okazało się, że ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie krajowym, do czego każde z państw członkowskich zobowiązane jest na podstawie art. 325 TFUE, nie daje satysfakcjonujących rezultatów. Budżet UE doznawał bowiem w ostatnich latach istotnych strat w wyniku przestępczości w postaci oszustw, wyłudzania dofinansowania ze środków unijnych, przywłaszczenia i sprzeniewierzenia mienia. OLAF jako struktura administracyjna nie ma kompetencji do wszczynania postępowań karnych, a jedynie administracyjnych.
Brak wystarczającej reakcji ze strony organów ścigania państw członkowskich w odniesieniu do przestępstw godzących w interesy finansowe UE dało więc asumpt do zawarcia w art. 86 TFUE podstawy prawnej dla ustanowienia Prokuratury Europejskiej, do której zadań będzie należało zwalczanie przestępstw przeciwko interesom finansowym UE.
17 lipca 2013 r. Komisja Europejska opublikowała projekt rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej. Jednocześnie na sile przybrała dyskusja nad kształtem instytucji, zakresem jej kompetencji oraz regułami działania, a także tym, czy ustanowienie urzędu jest aktualnie uzasadnione z punktu widzenia jednej z podstawowych zasad funkcjonowania UE, czyli zasady subsydiarności. Podkreślić należy także to, że zgodnie z art. 86 ust. 2 TFUE przyjęcie rozporządzenia w sprawie ustanowienia może odbyć się w ramach tzw. współpracy wzmocnionej. Oznacza to, że jeżeli niektóre z państw członkowskich nie wyrażą woli udziału w procesie tworzenia Prokuratury Europejskiej, urząd mimo to będzie mógł być powołany do życia, jeżeli przynajmniej 9 państw przyjmie rozporządzenie. Aktualnie Wielka Brytania i Dania zastrzegają, że nie przyłączą się do inicjatywy tworzenia urzędu. Istnieje więc ryzyko powstania patchworkowego systemu instytucjonalnego, gdzie niektóre z państw członkowskich będą partycypowały w unijnym systemie zwalczania przestępczości przeciwko interesom finansowym UE, inne zaś nie. Tymczasem ideą urzędu Prokuratora Europejskiego jest skonsolidowanie potencjału zwalczania przestępczości w omawianym zakresie i tym samym ułatwienie ścigania w ramach wzmocnionej współpracy transgranicznej. Remedium w takiej sytuacji może być instytucja Eurojust.
Zgodnie z aktualnym projektem rozporządzenia Prokuratura Europejska ma być właściwa do ścigania i pociągania do odpowiedzialności przed sądem sprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym UE. Przestępstwa te zostały zdefiniowane w projekcie dyrektywy w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego. Zalicza się do nich między innymi przedstawianie nieprawdziwych informacji lub danych w celu uzyskania w sposób nieuprawniony środków z budżetu Unii Europejskiej, sprzeniewierzenie tych środków, korupcja funkcjonariusza publicznego, przestępstwo prania pieniędzy. Nadto do kompetencji Prokuratury Europejskiej należeć będzie ściganie przestępstw będących w ścisłym związku z przestępstwami na szkodę interesów finansowych UE. Znamienne jest to, że Prokuratura Europejska będzie wyłącznie właściwa do ścigania przestępstw uznanych za godzące w interesy finansowe UE. Oznacza to, że w takim przypadku jedynie prokurator Prokuratury Europejskiej, z wyłączeniem krajowych organów ścigania, będzie miał kompetencję do wszczęcia postępowania przygotowawczego, jego prowadzenia, a następnie podjęcia decyzji o jego umorzeniu lub skierowaniu aktu oskarżenia do właściwego sądu krajowego.
Przyjęcie takiej konstrukcji wiąże się ze strukturą Prokuratury Europejskiej, którą tworzyć mają m.in. delegowani prokuratorzy europejscy wyłonieni spośród prokuratorów konkretnego państwa. W ramach prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących interesów finansowych UE delegowany prokurator europejski powinien zachować pełną niezależność od krajowych organów ścigania i kierować się w tych sprawach jedynie wytycznymi ze strony Prokuratora Europejskiego, stojącego na czele Prokuratury Europejskiej. Jednocześnie status delegowanego prokuratora europejskiego nie będzie wykluczał możliwości pełnienia w tym samym czasie zadań wynikających ze statusu krajowego organu ścigania. Znamienne jest to, że projekt rozporządzenia zawiera szereg przepisów proceduralnych, które będą miały pierwszeństwo przed przepisami krajowymi z ramach postępowań o przestępstwa przeciwko interesom finansowym UE. Przepisy krajowe będą znajdowały zastosowanie pomocniczo, gdy oznaczona kwestia nie została unormowana w rozporządzeniu.
Przyjęcie rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej będzie istotnym krokiem w kierunku zinstytucjonalizowania europejskiego prawa karnego. Ponadto, od strony formalnoprawnej, będzie to jeden z pierwszych przypadków uregulowania kwestii z zakresu prawa karnego w formie rozporządzenia, mającego bezpośredni skutek dla ustawodawstw krajowych.
Sankcje administracyjne czy już karne?
Poza instytucjonalnymi działaniami podejmowanymi przez UE w ramach jej kompetencji prawnokarnych coraz widoczniejsza staje się także aktywność UE w zakresie sankcji. Widać tu coraz mocniej zarysowującą się tendencję ustanawiania sankcji tak karnych, jak i administracyjnych w odniesieniu do zachowań tego samego rodzaju, a nawet zastępowania sankcji karnych sankcjami administracyjnymi. To z jednej strony otwiera pespektywę dla skutecznego zwalczania nadużyć i nieprawidłowości przykładowo na rynku finansowym lub w zakresie prawidłowej konkurencji na rynku. Z drugiej strony może jednak budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia podstawowych gwarancji proceduralnych, w tym zasady domniemania niewinności oraz zasady rozkładu ciężaru dowodu. Dotyczy to także fenomenu wprowadzania do elementów deliktu administracyjnego elementu umyślności, zasadniczo charakteryzującego przestępstwa ścigane na drodze sądowokarnej.
Tego rodzaju uregulowanie wejdzie w życie 18 stycznia 2015 r. wraz z wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, która m.in. w art. 106 a wprowadzi możliwość nałożenia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kary pieniężnej do 2 000 000 zł na osobę zarządzającą spółką, jeżeli w sposób umyślny dopuściła do naruszenia zakazów praktyk antykonkurencyjnych. W sposób oczywisty zaproponowane rozwiązanie podważa dotychczasowe zasady konstrukcyjne koncepcji odpowiedzialności karnej i administracyjnej. Nawet jeśli ma służyć zapobieganiu nadużyciom, powinno dać asumpt do dyskusji nad samym uregulowaniem, jak i nad kierunkiem, w jakim podąża represyjny wymiar sprawiedliwości.
Aleksandra Stępniewska, praktyka karna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
