Gdy zmiana partnera ratuje ofertę w przetargu – przypadek lizbońskiego metra
Czy można przegrać przetarg za setki milionów euro przez jednego podwykonawcę? A raczej przez strukturę i źródła finansowania podwykonawcy? W realiach rozporządzenia o subsydiach zagranicznych taki scenariusz jest jak najbardziej możliwy. Sprawa lizbońskiej linii metra „Violet Line” pokazuje jednak, że nawet w przypadku stwierdzenia zakłócenia konkurencji oferta nie musi automatycznie wypaść z gry. Może jednak wymagać istotnej zmiany swojej struktury podmiotowej.
W dużych projektach infrastrukturalnych w UE weryfikacja ofert nie ogranicza się wyłącznie do oceny postawionych w przetargu kryteriów. Komisja Europejska analizuje również strukturę podmiotową wykonawców, w tym udział podwykonawców oraz źródła finansowania oferty i ewentualne powiązania z subsydiami zagranicznymi.
W sprawie lizbońskiego metra przełożyło się to na bardzo konkretny skutek: aby wyeliminować zidentyfikowane ryzyko zakłócenia konkurencji i utrzymać ofertę w przetargu, trzeba było zmienić jednego z istotnych podwykonawców.
Kiedy FSR ma zastosowanie – progi i obowiązki notyfikacyjne
W 2023 r. weszło w życie rozporządzenie o subsydiach zagranicznych (Foreign Subsidies Regulation, FSR), które zmieniło realia udziału przedsiębiorców w dużych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w Unii Europejskiej.
Dotychczasowe kryteria konkurencyjności, takie jak cena, jakość czy rozwiązania technologiczne, zostały uzupełnione o nowy element: ocenę wpływu wsparcia publicznego pochodzącego spoza UE na warunki konkurencji, czyli tzw. subsydia zagraniczne.
Komisja Europejska analizuje parametry ofert oraz kto je współtworzy i z jakich źródeł pochodzi ich przewaga, zwłaszcza w przypadku rozbudowanych konsorcjów.
Rozporządzenie wprowadza przy tym konkretne progi, od których powstaje obowiązek notyfikacyjny w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Obowiązek ten dotyczy sytuacji, gdy:
- szacunkowa wartość zamówienia wynosi co najmniej 250 mln EUR, oraz
- wykonawca (wraz z podmiotami powiązanymi i głównymi podwykonawcami) otrzymał w okresie ostatnich trzech lat wkład finansowy z państwa trzeciego o łącznej wartości co najmniej 4 mln EUR.
Spełnienie tych przesłanek oznacza, że trzeba zgłosić udział w postępowaniu do Komisji Europejskiej i poddać ofertę ocenie pod kątem potencjalnych zakłóceń konkurencji. Przetarg na lizbońską linię metra „Violet Line” spełniał te kryteria.
Przebieg postępowania w sprawie „Violet Line”
Wszystko zaczęło się od projektu nowej linii metra Odivelas–Loures, rozwijanego od 2021 r. przez Metropolitano de Lisboa i władze lokalne. Miał to być kolejny etap rozbudowy transportu w aglomeracji Lizbony. Ponad 11 kilometrów trasy, 17 stacji, ambitny harmonogram i finansowanie publiczne, czyli klasyczny duży projekt infrastrukturalny. Pierwszy przetarg ogłoszony w 2024 r. zakończył się jednak fiaskiem: wszystkie oferty znacząco przekraczały budżet. Projekt trzeba było przeliczyć od nowa.
I tak oto w kwietniu 2025 r. Metropolitano de Lisboa ogłosiło ponownie duży przetarg na zaprojektowanie, budowę i utrzymanie nowej linii metra „Violet Line” w Lizbonie. Notyfikacja w ramach FSR była konieczna ze względu na skalę zamówienia. Szacunkowa wartość zamówienia wynosiła 677,5 mln EUR (z czego 77,5 mln EUR przeznaczone było na koszty wywłaszczenia i usługi doradcze w zakresie projektu, w tym przegląd projektu i nadzór nad budową), czyli przekraczała próg ustanowiony przez rozporządzenie na poziomie 250 mln EUR.
Od wątpliwości do pogłębionego dochodzenia
Do gry weszły największe podmioty. Wśród nich znalazło się konsorcjum kierowane przez Mota-Engil. Oferta tego konsorcjum należała do najbardziej konkurencyjnych cenowo. Jednak w strukturze oferty znalazł się podwykonawca Portugal CRRC Tangshan Rolling Stock Unipessoal, powiązany z chińskim producentem taboru CRRC. W normalnych warunkach nic nadzwyczajnego. W realiach FRS potencjalny pierwszy sygnał ostrzegawczy. Oferta została zgłoszona, a Komisja Europejska zaczęła zadawać pytania: czy za atrakcyjną ceną nie stoi wsparcie publiczne spoza UE? Czy konkurencja rzeczywiście była uczciwa?
W konsekwencji 5 listopada 2025 r. wszczęto pogłębione postępowanie, które miało zbadać, czy wsparcie mogło dawać nienależną przewagę i zaburzać warunki konkurencji w przetargu.
Środki zaradcze w praktyce – polski wykonawca jako warunek dalszego udziału
W toku pogłębionego postępowania Komisja Europejska potwierdziła, że podmiot powiązany z CRRC mógł korzystać z subsydiów zagranicznych, które umożliwiły złożenie szczególnie korzystnej oferty i w konsekwencji zakłócały konkurencję w postępowaniu. W standardowym scenariuszu ustalenia tego rodzaju prowadziłyby do wykluczenia wykonawcy z przetargu.
W analizowanym przypadku zastosowano jednak mechanizm środków zaradczych przewidziany w FSR. Konsorcjum kierowane przez Mota-Engil zobowiązało się zmienić strukturę realizacyjną: zrezygnować z jednego z kluczowych podwykonawców powiązanego z CRRC i zastąpić go europejskim, a dokładniej polskim producentem Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz S.A., który nie korzystał z subsydiów zakłócających konkurencję.
Komisja uznała te zobowiązania za wystarczające do usunięcia zidentyfikowanego zakłócenia konkurencji i wydała zgodę na dalszy udział konsorcjum w postępowaniu. Oczywiście decyzja Komisji Europejskiej nie przesądzała o wyniku postępowania przetargowego. Ostateczna decyzja o udzieleniu zamówienia pozostaje bowiem w gestii zamawiającego – Metropolitano de Lisboa, który dokonuje oceny ofert pod kątem spełnienia wymagań technicznych, jakościowych oraz ekonomicznych określonych w dokumentacji przetargowej.
Podsumowanie
To pierwsza decyzja Komisji Europejskiej kończąca pogłębione postępowanie w sprawie zamówienia publicznego na podstawie FSR, która została uzależniona od przyjęcia zobowiązań przez wykonawcę (tzw. decyzja warunkowa). Komisja zapowiedziała przy tym monitorowanie wykonania przyjętych zobowiązań, przy braku dalszych działań, o ile nie pojawią się nowe okoliczności związane z subsydiami zagranicznymi.
Przypadek ten pokazuje, że FSR nie jest wyłącznie narzędziem eliminowania ofert z rynku, ale również mechanizmem korygującym warunki konkurencji, przy czym skuteczność takich działań zależy od gotowości wykonawcy do istotnej modyfikacji struktury podmiotowej swojej oferty.
Sprawa ta ma również niezwykle interesujący wymiar z perspektywy prawa zamówień publicznych (zmiana głównego podwykonawcy po terminie złożenia oferty), którego ocena będzie możliwa dopiero po opublikowaniu niepoufnej wersji decyzji Komisji Europejskiej.
Marta Grodzki, praktyka pomocy publicznej i regulacji rynku wewnętrznego UE kancelarii Wardyński i Wspólnicy
