Inwestycja w biogazownię – od lokalizacji do eksploatacji ze środowiskowego punktu widzenia | Co do zasady

W drugim artykule z naszego cyklu o biogazowniach omówiliśmy wymagania związane z klasyfikacją biogazowni w toku procesu inwestycyjnego. Tym razem przyjrzymy się obowiązkom, od których spełnienia uzależniona jest możliwość rozpoczęcia eksploatacji takich instalacji.

Środowiskowe aspekty zgody wymaganej na etapie lokalizacji inwestycji

W trakcie uzyskiwania zgody na lokalizację inwestycji należy liczyć się także z oceną oddziaływania na środowisko obiektu objętego zamiarem lokalizacji w konkretnym miejscu. W przypadku planu miejscowego odbywa się to zawsze poprzez przeprowadzenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (wraz z prognozą oddziaływania).

W przypadku decyzji lokalizacyjnych niezbędne może być uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dla inwestycji o charakterze przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko), ewentualnie wydawanej w powiązaniu z procedurą oceny oddziaływania na środowisko (obligatoryjnie dla inwestycji o charakterze przedsięwzięć mogących zawsze znacząco wpływać na środowisko albo fakultatywnie, na podstawie postanowienia organu, dla inwestycji o charakterze przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko).

Możliwe jest także nałożenie obowiązku przeprowadzenia procedury ocenowej w odniesieniu do ewentualnego oddziaływania na obszary Natura 2000 dla inwestycji, które wprawdzie nie mają charakteru przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, ale są „przedsięwzięciami” w rozumieniu ustawy ocenowej (czyli ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dotyczy to także inwestycji, w stosunku do których w przewidzianym trybie uznano, że mogą niekorzystnie oddziaływać na obszary Natura 2000 (zob. dział V rozdz. 5 ustawy ocenowej).

W odniesieniu do lokalizacji biogazowni w oparciu o decyzję lokalizacyjną pewne wątpliwości mogą się wiązać jeszcze z kwestią, czy ta decyzja podlega ocenie środowiskowej analogicznie do decyzji o warunkach zabudowy.

Przepisy ustawy ocenowej nie wypowiadają się wprost na ten temat – regulacje odnoszą się wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednak uznać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna – odpowiedni wymóg z ustawy ocenowej należy odnieść do obu rodzajów „decyzji lokalizacyjnych”.

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 15 marca 2017 r., II OSK 2697/15, zgodnie z którym:

w przepisie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko mowa jest o decyzjach, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy. Tymczasem wśród decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy (pkt 3), ale nie ma decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednak z uwagi na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także uwzględniając, że przepis art. 96 ust. 2 ustawy zawiera otwarty katalog decyzji, we wspomnianym przepisie jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy, niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymaganą przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, a zatem decyzję, o której wspomina regulacja art. 96 ust. 1 ustawy.

Środowiskowej aspekty zgody wymaganej na etapie budowy inwestycji

Podstawowym etapem procesu inwestycyjnego są naturalnie działania polegające już bezpośrednio na budowie zamierzonego obiektu. Podjęcie tego rodzaju działań jest możliwe po uzyskaniu wymaganej zgody budowlanej. Przepisy prawa budowlanego wyraźnie stwierdzają, że przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (zgodnie z art. 59 ustawy ocenowej), realizowane są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 29 Prawa budowlanego).

Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy ocenowej (zob. art. 32 Prawa budowlanego).

Ustawa ocenowa zakłada, że decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawane na podstawie prawa budowlanego – należą do tzw. decyzji realizacyjnych. W praktyce oznacza to, że jeśli dotyczą one przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, muszą zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. art. 72 ustawy ocenowej).

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 86 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje realizacyjne, do których zaliczane są zarówno zgody budowlane, jak i wcześniejsze zgody lokalizacyjne, mające formę decyzji administracyjnych. W związku z tym ustawa ocenowa formułuje w przepisach art. 72 (ust. 5 oraz ust. 5a) tzw. „zasadę jedności” decyzji środowiskowej. Zasada ta zakłada, że w okresie ważności tej decyzji dla danego przedsięwzięcia wydaje się tylko jedną decyzję środowiskową.

Jedna decyzja środowiskowa jest wymagana także w tego rodzaju sytuacjach, w których dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji realizacyjnych. Tylko jedną decyzję środowiskową uzyskuje się też, gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia.

Od strony formalnej istotne jest to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymaganym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji realizacyjnej, zaś sam wniosek powinien być złożony nie później niż przed upływem 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Wyłącznie we wskazanych wprost w ustawie sytuacjach termin może zostać przedłużony do 10 lat.

Prawo budowlane wymaga (w art. 35), aby organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

• ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu),
• wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Warto również zwrócić uwagę, że w procedurze wydawania zgody budowlanej może się pojawić tzw. ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. rozdz. 4 w dziale V ustawy ocenowej). Celem takiej oceny jest uzupełnienie informacji zebranych w ramach oceny powiązanej z wydawaniem decyzji środowiskowej. Ocena ponowna przeprowadzana jest przede wszystkim wtedy, gdy taka konieczność została ustalona w decyzji środowiskowej (zob. art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej), ewentualnie w którejś z sytuacji wskazanych w art. 88 ustawy ocenowej.

Środowiskowe wymagania dla fazy eksploatacji biogazowni

W kontekście eksploatacji biogazowni istotne jest stwierdzenie, że taka inwestycja będzie miała status „instalacji”. Samo pojęcie „instalacji” ma charakter podstawowy dla przepisów prawa emisyjnego (ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem) i zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 p.o.ś.

Zgodnie z tą definicją „instalacja” to stacjonarne urządzenie techniczne albo zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, również budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Szerzej na temat kwalifikacji biogazowni jako instalacji pisaliśmy w artykule Biogazownia w procesie inwestycyjnym.

Jeżeli planowana inwestycja będzie miała charakter „instalacji”, a biogazownie niewątpliwie taki charakter mają, konieczne będzie:

• przestrzeganie tzw. ogólnych zasad eksploatacji instalacji, wiążących bezpośrednio na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska,
• uzyskanie, o ile ustawa tego wymaga, zgody na emisję (w szczególności pozwolenia emisyjnego).

Wśród obowiązków prowadzącego instalację należy podkreślić również znaczenie przepisów zawartych w art. 76 p.o.ś. W ust. 1 bowiem założono, że nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska.

Główne tego typu wymagania wskazuje z kolei art. 76 ust. 2 p.o.ś., zaliczając do nich:

• wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko,
• zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji,
• uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska.

Ewentualnie wymagane dla biogazowni mogą być pozwolenia emisyjne na emisję gazów lub pyłów do powietrza i pozwolenie na wytwarzanie odpadów. W przypadkach wskazanych w przepisach pozwolenie na emisję gazów lub pyłów do powietrza zastępowane jest przez tzw. zgłoszenie instalacji (zob. art. 154 p.o.ś. i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia).

Dla biogazowni spełniających kryteria przewidziane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości może być wymagane pozwolenie zintegrowane. W takiej sytuacji pozwolenie zintegrowane łączy w swojej treści wymagania wynikające z innych przepisów szczególnych, w tym opisanych wyżej sektorowych pozwoleń emisyjnych.

Dla fazy funkcjonowania ważny jest również fakt, że biogazownie mogą opierać swoją działalność w pewnej mierze na przetwarzaniu odpadów, a również funkcjonując mogą wytwarzać odpady. Należy liczyć się zatem z koniecznością uzyskania zgody na wytwarzanie odpadów i zgody na przetwarzanie odpadów.

W prawie polskim zgoda na wytwarzanie odpadów ma postać sektorowego pozwolenia emisyjnego, które wydawane jest na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska. Zgoda na przetwarzanie odpadów to zezwolenie wydawane na podstawie przepisów ustawy o odpadach.

W przypadku instalacji wymagającej obu rodzajów zgody wydawane jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów, zawierające w swojej treści zgodę na przetwarzanie odpadów i określenie warunków prowadzenia przetwarzania (tzw. decyzja łączna – zob. art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach). Charakter takiej decyzji łącznej może mieć też pozwolenie zintegrowane, o ile dana instalacja wymaga uzyskania takiego pozwolenia.

Uwagi podsumowujące

Przejście od fazy koncepcyjnej do fazy eksploatacji inwestycji w zakresie biogazowni wymaga spełnienia szeregu wymogów, w tym uzyskania licznych decyzji administracyjnych. W przypadku każdej z nich występuje szereg wymagań o charakterze środowiskowym, które również należy spełnić.

Należy mieć jednak na uwadze, że uzyskanie tych wszystkich decyzji administracyjnych, choć czasochłonne, jest absolutnie konieczne. Analogicznie sytuacja kształtuje się, jeżeli chodzi o spełnienie licznych wymagań środowiskowych. W przeciwnym wypadku eksploatujący instalację musi liczyć się z odpowiedzialnością prawną. Stosowne sankcje przewidziane są zarówno w reżimie administracyjnym, jak i karnym. W niektórych przypadkach może wchodzić w grę również odpowiedzialność cywilna.

prof. dr hab. Marek Górski, radca prawny, dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy