Pomoc publiczna - kilka uwag o nowelizacji rozporządzenia proceduralnego | Co do zasady

W drugiej połowie 2013 roku znaczącym zmianom uległy przepisy regulujące postępowanie przed Komisją Europejską w sprawach z zakresu pomocy publicznej. Poniżej opisujemy najważniejsze elementy tej nowelizacji.

Program modernizacji prawa pomocy publicznej (SAM – State Aid Modernisation) obejmuje zarówno regulacje sektorowe (m.in. budzące wiele emocji zmodyfikowane zasady udzielania wsparcia sektorowi lotniczemu), jak i regulacje o charakterze ogólnym, w tym omawiane poniżej rozporządzenie proceduralne, rozporządzenie o wyłączeniach blokowych czy rozporządzenie o pomocy de minimis.

Rozporządzenie proceduralne, czyli rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zostało znowelizowane rozporządzeniem Rady (UE) nr 734/2013 z dnia 22 lipca 2013 roku.

Nowe instytucje

Komisja Europejska dysponuje wyłączną kompetencją do weryfikacji, czy udzielona ze środków państwowych bądź planowana pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Działania legislacyjne miały udoskonalić mechanizmy służące do oceny tego dofinansowania. W związku z tym poszerzono uprawnienia Komisji w zakresie pozyskiwania wiadomości niezbędnych do ewaluacji zgodności środka z Traktatem. Nowe formy przybrał przepływ informacji pomiędzy Komisją i innymi podmiotami – wdrożono m.in. formularze i sformalizowane zapytania do przedsiębiorców.

Z drugiej strony pewne kompetencje, w szczególności te związane z wykonywaniem prawa UE w zakresie pomocy publicznej, należą do sądów krajowych. Mocą nowelizacji sądy te zostały wyposażone w możliwość występowania do Komisji z wnioskiem o interpretację prawa pomocy publicznej, a mechanizmy komunikacyjne stosowane dotychczas w praktyce pomiędzy sądami a Komisją znalazły odzwierciedlenie w literze prawa.

Pozyskiwanie informacji o rynku

Państwo zgłaszające zamiar lub fakt udzielenia pomocy publicznej obowiązane jest do kompleksowego przedstawienia okoliczności towarzyszących zastosowaniu środka pomocowego. Na podstawie przekazanych informacji Komisja wstępnie bada zgodność tego działania z zasadami prawa unijnego. Jeśli otrzymane informacje nie są kompletne, Komisja może wezwać państwo do ich uzupełnienia. Jeśli wynik procedury wstępnej nie jest jednoznaczny, Komisja podejmie decyzję o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia.

W świetle nowelizacji wszczęcie formalnej procedury implikuje poszerzenie kompetencji Komisji do pozyskiwania informacji. Mianowicie w skomplikowanych przypadkach, w których informacje posiadane przez Komisję niezmiennie nie odzwierciedlają całokształtu okoliczności, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego, przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw z wnioskiem o przekazanie wszelkich informacji dotyczących rynku, niezbędnych do oceny danego środka. Jest to jednak kompetencja, której wykorzystanie obwarowane jest pewnymi warunkami:

• jej stosowanie możliwe jest jedynie w formalnej procedurze dochodzenia,
• znajduje zastosowanie w zakresie, w jakim pozyskanie informacji inną metodą w formalnej procedurze było dotąd nieskuteczne,
• jeśli w grę wchodzą interesy beneficjentów pomocy, zainteresowane państwo członkowskie musi wyrazić zgodę na złożenie takiego wniosku,
• wezwanie do udzielenia informacji musi być zgodne z zasadą proporcjonalności (obciążenia informującego stosownie do jego możliwości i wiedzy).

Komisja ma aktualnie do dyspozycji dwie metody występowania o informacje: zwykły wniosek albo decyzję. Zwykłym wnioskiem Komisja może wystąpić o udostępnienie informacji do innego państwa członkowskiego albo przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw. Podczas gdy nieudzielenie lub udzielenie niepełnych informacji przez państwo obostrzone jest ponagleniem (w związku z obowiązującym państwo obowiązkiem lojalnej współpracy z Komisją), to już umyślne lub rażąco niedbałe zachowanie przedsiębiorcy lub związku przedsiębiorstw polegające na przekazaniu nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji obostrzone jest dolegliwą karą grzywny nawet do 1% ich całkowitego rocznego obrotu w poprzedzającym roku.

Tą samą karą zagrożone jest umyślne lub rażąco niedbałe udzielenie informacji przez przedsiębiorstwo lub związek informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd lub niedostarczenie informacji w wyznaczonym terminie w odpowiedzi na zapytanie w formie decyzji.

Poza jednorazową karą pieniężną, w przypadku braku pełnej i prawdziwej odpowiedzi na zapytanie w formie decyzji, Komisja może dodatkowo ukarać przedsiębiorstwa lub ich związki karami okresowymi, w wysokości do 5% średniego dziennego obrotu danego przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw w poprzedzającym roku obrotowym.

Przepisy jasno sygnalizują, że Komisja dysponuje udoskonalonym narzędziem, a niezastosowanie się do wezwania może wiązać się z istotnymi obciążeniami finansowymi. Z drugiej strony przepisy gwarantują informującemu poufność w zakresie tajemnicy gospodarczej oraz, w uzasadnionych przypadkach zagrożenia szkodą, utajnienie tożsamości.

Pozyskiwanie informacji dotyczących sektorów gospodarki i instrumentów pomocy

Kolejny instrument, którym dysponuje Komisja od czasu wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia, przewiduje możliwość przeprowadzenia dochodzenia w różnych państwach członkowskich w odniesieniu do określonego sektora gospodarki lub wykorzystania określonego instrumentu pomocowego. Pojawienie się tego środka spowodowane jest potrzebą uniwersalnego traktowania podobnych kwestii na całym rynku wewnętrznym. Warunkiem jest, by działanie Komisji spowodowane było powzięciem uzasadnionych podejrzeń, że środki pomocy stosowane w danym sektorze lub oparte na określonym instrumencie nie są bądź też przestały być zgodne z rynkiem wewnętrznym lub mogą istotnie ograniczać lub zakłócać konkurencję.

Odpowiednie zastosowanie do tego typu dochodzenia znajdują przepisy dotyczące pozyskiwania informacji od państw, przedsiębiorstw i ich związków opisane powyżej, tak w zakresie dostępnych metod, jak i potencjalnych sankcji.

Powiadomienie Komisji o pomocy przyznanej bezprawnie lub niezgodnie z przeznaczeniem

Ze względu na wysoką liczbę powiadomień o przyznaniu pomocy sprzecznie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (bezprawnie lub niezgodnie z przeznaczeniem) prawodawca doszedł do wniosku, że strumień informacji płynących do Komisji wymaga skanalizowania. Nowa regulacja przynosi zainteresowanym stronom uprawnienie do wniesienia skargi w celu poinformowania Komisji o wskazanych wyżej naruszeniach. Skarga ta wnoszona będzie na formularzu i musi zawierać obowiązkowe informacje niezbędne do wstępnego rozpoznania sprawy.

Wnieść skargę może jedynie zainteresowana strona w rozumieniu art. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 659/1999, a więc państwo członkowskie lub jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe. Jeśli informacja o podejrzeniu występowania pomocy publicznej pochodzić będzie z innego źródła, przekaz, który ze sobą niesie, będzie uznawany za informację ogólnorynkową.

Przykładowo, gdy jeden z przedsiębiorców funkcjonujących na rynku wewnętrznym jest subsydiowany przez państwo, zaś jego konkurent takiego wsparcia nie uzyskuje, możliwe jest, że nastąpiło przyznanie pomocy publicznej. Jeśli uzyskane przez pierwszego przedsiębiorcę dofinansowanie wpływa na pozycję rynkową konkurenta, można zakładać, że powiadomienie skierowane do Komisji przez drugiego przedsiębiorcę uznane zostanie za skargę.

Jeśli forma skargi nie odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu i akcie wykonawczym, wnoszący zostanie wezwany do usunięcia braków. Jeżeli zainteresowana strona nie zastosuje się do wezwania, skarga zostanie uznana za wycofaną.

Jeśli treść skargi, a więc jej zawartość merytoryczna, zostanie uznana przez Komisję za niewystarczającą do stwierdzenia naruszenia TFUE, odpowiednią informację przekazuje się zainteresowanej stronie (tj. skarżącemu) oraz wzywa się ją do zajęcia stanowiska w sprawie. Jeśli strona nie ustosunkuje się do wezwania, skarga zostanie uznana za wycofaną.

Współpraca Komisji z sądami krajowymi

Nowy art. 23a rozporządzenia proceduralnego reguluje kwestię współpracy sądów krajowych z Komisją Europejską w zakresie stosowania prawa pomocy publicznej. Co do zasady uczestnictwo sądów krajowych w procedurze związanej z oceną zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym sprowadza się do windykacji pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Jednakże często zdarzają się sytuacje, w szczególności w prawie podatkowym (specjalne strefy ekonomiczne, zwolnienia z podatku od nieruchomości), kiedy sądy zajmują się zagadnieniem powiązanym ściśle z problematyką pomocy publicznej. W związku z tym w toczącej się sprawie sądy krajowe mogą wystąpić do Komisji z wnioskiem o udzielenie informacji bądź wydanie opinii dotyczącej stosowania prawa pomocy publicznej.

Ponadto rozporządzenie przyznaje Komisji uprawnienie do zajęcia stanowiska w danej sprawie z własnej inicjatywy, jako amicus curiae (przyjaciel sądu – osoba lub organizacja niebędąca stroną, a oferująca swoją opinię w sprawie). Kompetencja ta powinna być wykorzystywana z umiarem – z jednej strony by nie naruszyć niezawiłości sądów państwowych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z drugiej strony by zabezpieczyć jednolite stosowanie prawa unijnego w Unii Europejskiej.

Podwyższona skuteczność

Wzrastająca liczba spraw z zakresu prawa pomocy publicznej, a także czasochłonność formalnej procedury dochodzenia to dwa istotne problemy, z którymi musi mierzyć się Komisja Europejska. Niedawna nowelizacja to jeden z kroków, które mają na celu rozwiązanie tych trudności. Program SAM oprócz usprawniania przepływu informacji ma także ograniczyć ilość spraw, którymi zajmuje się Komisja (np. poprzez poszerzenie zakresu wyłączeń blokowych – kategorii pomocy, które nie wymagają notyfikacji). Wstępnej oceny efektów SAM będzie można dokonać już z końcem 2014 roku.

Wojciech Marszałkowski, Joanna Prokurat, praktyka pomocy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy