Roszczenie o odszkodowanie z tytułu zaniechania administracyjnego | Co do zasady

Nierozpoznanie wniosku dekretowego może stanowić podstawę do naprawienia przez podmioty publiczne szkody w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości warszawskich.

Osoby pozbawione praw do nieruchomości warszawskich na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (czyli tzw. dekretu Bieruta) mogą obecnie prowadzić działania mające na celu odzyskanie nieruchomości w naturze bądź uzyskanie odszkodowania. Szerzej o procedurze dochodzenia roszczeń z dekretu warszawskiego pisaliśmy w artykule Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z dekretu warszawskiego.

Nie wszyscy dawni właściciele mają jednak takie same prawa i szanse na zrealizowanie swoich uprawnień.

Oczywiście w najgorszej sytuacji znajdują się dawni właściciele, którzy nie złożyli wniosku dekretowego o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Takie osoby w zasadzie nie mogą liczyć na odzyskanie nieruchomości w naturze, chyba że złożyły odpowiednie wnioski w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Paradoksalnie w najlepszej sytuacji znajdują się dawni właściciele, którym organy państwowe w okresie PRL odmówiły w drodze decyzji ustanowienia prawa własności czasowej. Osoby te mogą bowiem wystąpić na drogę postępowań administracyjnych o stwierdzenie nieważności tych decyzji i w oparciu o tak wydane decyzje nadzorcze (prejudykaty) doprowadzić do odzyskania nieruchomości w naturze (jeżeli dotychczas nie zostały rozdysponowane) bądź domagać się przyznania odszkodowania.

W trudnej sytuacji znajdują się natomiast dawni właściciele, którzy wprawdzie złożyli wnioski dekretowe, jednakże wnioski te mimo upływu nawet kilkudziesięciu lat nie zostały do dzisiaj rozpoznane i będą rozpoznawane dopiero teraz, z uwzględnieniem zmian faktycznych i własnościowych dotyczących danej nieruchomości.

Osobom takim w większości przypadków odmawia się obecnie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wyłącznie z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci rozdysponowania prawami do nieruchomości na rzecz podmiotów trzecich bądź z uwagi na zmiany w nieruchomości (np. budowa drogi).

W takich wypadkach szkoda dawnych właścicieli powstaje w związku z wadliwymi działaniami organów administracji publicznej, które na skutek swojej bezczynności i zaniechania rozpoznania wniosku dekretowego w terminie doprowadziły do sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczęte przed kilkudziesięcioma lata nie zostało ostatecznie zakończone, a obecne jego zakończenie wiąże się z odmową ustanowienia praw na rzecz dawnych właścicieli.

Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu zaniechania jest o wiele bardziej skomplikowane i wymaga większych starań niż w przypadku roszczeń związanych z wydaniem prejudykatu. Niesie też ze sobą duże ryzyko.

Podmiot odpowiedzialny za zaniechanie

Problematyczne jest przede wszystkim określenie podmiotów, w stosunku do których można skierować roszczenie odszkodowawcze z tytułu zaniechania. Pamiętać bowiem należy, że do zaniechania w rozpoznaniu wniosków dekretowych dochodziło na przestrzeni kilkudziesięciu lat, kiedy to do ich zbadania właściwe były różne podmioty. Początkowo wnioski dekretowe rozpoznawał Skarb Państwa za pośrednictwem swoich organów, a na początku lat 90. kompetencję tę przejęło m.st. Warszawa jako jednostka samorządowa.

Kwestia legitymacji biernej nie została jednak ostatecznie jednolicie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowym.

W jednym ujęciu zobowiązanym do naprawienia szkody może być zarówno Skarb Państwa, jak i m.st. Warszawa – każde z nich za okres, w którym przysługiwała mu kompetencja do rozpoznania wniosków dekretowych, jak również każde z nich za własne zaniechanie.

W innym ujęciu do wyjaśnienia pozostaje zagadnienie, czy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych m.st. Warszawa przejęło odpowiedzialność za zobowiązania wynikłe z zaniechania Skarbu Państwa razem z majątkiem, zobowiązaniami i kompetencjami Skarbu Państwa. W takiej sytuacji byłoby ono jedynym podmiotem legitymowanym biernie w takich postępowaniach, zarówno za zaniechanie własne, jak i za zaniechanie Skarbu Państwa.

Nie można również wykluczyć wspólnej odpowiedzialności obu tych podmiotów z tytułu szkody spowodowanej zaniechaniem w rozpoznaniu wniosku dekretowego. Takie rozwiązanie, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności dotyczących poszkodowanych dawnych właścicieli, zasługuje na akceptację.

Kwestia przedawnienia

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest przedawnienie roszczeń odszkodowawczych, a w szczególności moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.

Zgodnie z art. 442¹ k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

Również w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia orzecznictwo sądowe nie jest jednolite.

Jedne sądy uznają, że momentem, w którym poszkodowany dawny właściciel dowiaduje się o szkodzie i osobie obowiązanej do naprawienia szkody, jest chwila uprawomocnienia się decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego – dopiero bowiem w tym czasie ustaje zaniechanie w rozpoznaniu wniosku dekretowego. Takie rozwiązanie wydaje się najbardziej uzasadnione.

Inne sądy stoją na stanowisku, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w momencie rozdysponowania nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej przez podmiot publiczny.

Inne jeszcze, analizując przedawnienie roszczeń w odniesieniu do Skarbu Państwa, przyjmują, że rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczeń z zaniechania nastąpiło już w momencie utraty przez Skarb Państwa kompetencji do rozpoznania wniosków dekretowych, a więc już w 1990 r. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby, że wszelkie roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa z tytułu zaniechania już dawno uległy przedawnieniu.

Związek między zaniechaniem a szkodą

Kolejnym elementem badanym w sprawach o odszkodowanie z zaniechania jest kwestia związku przyczynowego między zaniechaniem w rozpoznaniu wniosku dekretowego a powstałą szkodą. W sprawach o odszkodowanie spowodowane zaniechaniem organów państwowych czy samorządowych związek przyczynowy jest rozbudowany i wieloczłonowy.

Dawni właściciele w toku postępowania sądowego powinni bowiem wykazać, że w całym okresie, tj. od momentu złożenia wniosku dekretowego (co zazwyczaj nastąpiło w latach 40., najpóźniej na początku lat 50. ubiegłego wieku) do momentu faktycznego rozpoznania wniosku dekretowego (a więc do chwili obecnej) możliwe było (i powinno nastąpić) ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej zgodnie z obowiązującymi na przestrzeni lat przepisami prawa. Wymaga to przeprowadzenia analizy prawnej zmieniających się przez lata przepisów planistycznych, budowlanych, cywilnych, administracyjnych i innych oraz przedstawienia dowodów oraz opinii.

W tym kontekście niezmiernie istotne jest również ustalenie momentu, w którym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające obecnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W zależności od tego, czy skutki te nastąpiły przed 1990 r., czy też później, różnie przedstawiać się może odpowiedzialność Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy zarówno w kontekście legitymacji biernej, związku przyczynowego, jak i przedawnienia roszczeń.

Brak ukształtowanego orzecznictwa

Reasumując, szkoda w sprawach reprywatyzacyjnych powstaje zazwyczaj w związku z bezprawnym przejęciem przez państwo majątków prywatnych, ale może powstać również w związku z zaniechaniem przyznania praw majątkowych w okresie, gdy było to jeszcze realnie i faktycznie możliwe.

Dochodzenie naprawienia szkody reprywatyzacyjnej powstałej w związku z zaniechaniem administracyjnym jest jednak dość skomplikowane, co niewątpliwie wynika z braku ugruntowanego orzecznictwa sądowego, które dopiero się obecnie kształtuje.

Sądy powszechne i Sąd Najwyższy rozstrzygają obecnie coraz więcej spraw wynikających z wadliwych działań organów państwowych, niekoniecznie związanych z reprywatyzacją.  Należy przypuszczać, że rozstrzygnięcia sądowe w sprawach reprywatyzacyjnych przyczynią się do ukształtowania i rozwoju orzecznictwa Sądu Najwyższego w zakresie szeroko rozumianej odpowiedzialności podmiotów publicznych za ich wadliwe działania i zaniechania.

Leszek Zatyka, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy