Szklane butelki (także) poza systemem kaucyjnym | Co do zasady

System kaucyjny formalnie uruchomiono w Polsce 1 października 2025 r. Już po kilku miesiącach ustawodawca uznał jednak, że konieczne są zmiany. Nowelizacją z 9 stycznia 2026 r. umożliwiono bowiem dalsze funkcjonowanie istniejących systemów zbiórki szklanych butelek wielokrotnego użytku.

Zasady funkcjonowania systemu kaucyjnego

Prace nad wprowadzeniem w Polsce systemu kaucyjnego rozpoczęły się formalnie w 2023 r. choć o konieczności jego wprowadzenia było tak naprawdę wiadomo już w 2019 r. Art. 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko zobowiązuje bowiem państwa członkowskie do osiągnięcia wysokich poziomów zbiórek butelek na napoje. Szerzej o tych kwestiach pisaliśmy w artykule Nadchodzi system kaucyjny.  

Efektem tych prac było przyjęcie ustawy wprowadzającej w Polsce system kaucyjny (ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw), który miał ruszyć od 1 stycznia 2025 r. Już wtedy podnoszono jednak liczne zarzuty wobec przyjętych przepisów. Wskazywano m.in. zbyt krótki czas na przygotowanie, wątpliwości dotyczące zasad rozliczania VAT czy błędnie wyznaczony zakres opakowań objętych nowymi przepisami.

Na skutek zmiany rządu po wyborach z października 2023 r. wróciła debata nad kształtem systemu kaucyjnego. Szczególnie intensywnie konsultacje społeczne toczyły się w pierwszym kwartale 2024 r. Szerzej pisaliśmy o tych zagadnieniach w artykule W jakim kształcie będzie obowiązywał system kaucyjny?

Nowy obóz rządzący długo nie przedstawiał jednak projektu zmian, a prezentowane informacje co do zamiarów legislacyjnych budziły wątpliwości przedsiębiorców i konsumentów. Do samego końca 2024 r. nie było wiadomo, kiedy i w jakim kształcie ruszy system kaucyjny w Polsce. Ostatecznie prace nad nowelizacją przyspieszyły w listopadzie i grudniu 2024 r., a ich zwieńczeniem było podpisanie przez Prezydenta tekstu nowej ustawy (ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw), co nastąpiło 18 grudnia 2024 r. – na niecałe dwa tygodnie przed wyznaczoną datą startu systemu.

Nowelizacja z listopada 2024 r. opóźniła inaugurację systemu kaucyjnego oraz wprowadziła liczne dalsze zmiany, w tym dotyczące zasad rozliczeń kaucji, reguł wydawania zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego czy rodzajów opakowań objętych systemem (wyłączono opakowania na napoje po produktach mlecznych).

Ostatecznie system kaucyjny ruszył 1 października 2025 r., ale pod jego adresem nadal zgłaszane były liczne wątpliwości. Niektóre z nich dotyczyły objęcia systemem kaucyjnym szklanych butelek wielokrotnego użytku, które już wcześniej niektórzy przedsiębiorcy zbierali w ramach prowadzonych przez siebie dobrowolnych systemów zbiórki. Zgodnie z nowelizacją z listopada 2024 r. takie systemy dobrowolnej zbiórki miały przestać funkcjonować z dniem 31 grudnia 2025 r. Ostatecznie jednak systemy te będą funkcjonować przynajmniej do 31 grudnia 2028 r.

Co się zmienia

Kilka miesięcy po inauguracji systemu kaucyjnego ustawodawca uznał, że ustalone zasady jego funkcjonowania wymagają zmian. W konsekwencji przyjęto modyfikację obejmującą butelki szklane o pojemności do półtora litra, które do tej pory włączone były w system kaucyjny. Oznaczało to, że wprowadzający do obrotu takie butelki lub produkty w takich butelkach zobowiązani byli zawrzeć umowę z podmiotem reprezentującym (prowadzącym system kaucyjny), a od konsumentów pobierana była kaucja.

W związku z podpisaniem przez Prezydenta kolejnej ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 9 stycznia 2026 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw) powyższe zasady ulegną zmianie. Wprowadzający będą bowiem mogli osiągnąć wymagane poziomy zbierania zarówno w ramach systemu kaucyjnego, jak i samodzielnie, w ramach utworzonego i utrzymywanego przez siebie systemu zbierania opakowań.

W praktyce zatem znaczna część szklanych butelek znajdzie się poza systemem kaucyjnym – będą one natomiast zbierane selektywnie w ramach istniejących systemów zbiórki, prowadzonych przez wprowadzających. Przyjęta nowelizacja zakłada, że takie dobrowolne systemy będą mogły funkcjonować do końca 2028 r., przy czym trzeba zgłosić zamiar kontynuowania prowadzenia takiego systemu Ministrowi Klimatu i Środowiska do 31 marca 2026 r. Od 1 stycznia 2029 r. przystąpienie do systemu kaucyjnego przez wprowadzających butelki szklane wielokrotnego użytku będzie obligatoryjne.

Z punktu widzenia sklepów (a ściśle rzecz ujmując przedsiębiorców prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego) istotne jest to, że jeśli oferują użytkownikom końcowym produkty (napoje) w opakowaniach objętych takim dobrowolnym systemem zbiórki, to będą musiały również przyjmować zwracane puste opakowania po tych oferowanych napojach oraz zwrócić pobraną kwotę pieniężną. Co istotne, użytkownik końcowy nie musi przedstawiać dowodu zakupu.

Podsumowanie

Przyjęte zmiany są niewątpliwie korzystne z punktu widzenia tych przedsiębiorców, którzy systemy dobrowolnej zbiórki prowadzili od lat, inwestując we własną infrastrukturę i osiągając wysokie poziomy zbierania. Z jednej strony wydaje się, że zmiany te nie wpłyną również negatywnie na konsumentów, którzy w dalszym ciągu, bez okazania dowodu zakupu, będą mogli zwrócić szklane butelki i odzyskać pobrane wcześniej pieniądze.

Z drugiej jednak strony nowelizacja doprowadzi do sytuacji, w której oprócz systemu kaucyjnego funkcjonować będą liczne systemy alternatywne w zakresie niektórych szklanych butelek, co może prowadzić do powstania wątpliwości po stronie konsumentów. Przykładowo, nie wszystkie szklane butelki będą przyjmowane przez wszystkie sklepy.

Tymczasem w przestrzeni publicznej brak jest jakichkolwiek przejrzystych kampanii, które pozwoliłyby zrozumieć wprowadzane zmiany i zasady funkcjonowania całego systemu kaucyjnego. W konsekwencji może się okazać, że szczytne i ambitne cele środowiskowe nie są realizowane, a konsumenci zniechęcają się do zwracania opakowań.

Po raz kolejny zadziwia również sposób procedowania zmian. Skoro bowiem o konieczności wprowadzenia systemu kaucyjnego dyskutowano już w 2019 r., a formalne propozycje przedstawiono w 2023 r., to nie do przyjęcia jest fakt, że przepisy są po raz kolejny zmieniane. Co więcej, modyfikacje są wprowadzane ledwie kilka miesięcy po formalnym starcie systemu kaucyjnego, co sugeruje, że najnowsza nowelizacja nie jest związana z oceną funkcjonowania systemu – dokonanie takiej oceny, po upływie tak krótkiego czasu, nie jest bowiem jeszcze możliwe. Tymczasem argumenty za utrzymaniem istniejących systemów zbiórki były podnoszone przez niektórych przedsiębiorców w zasadzie od początku prac nad ustawą wprowadzającą w Polsce system kaucyjny.

Nie wiadomo również, dlaczego niektóre postulaty dotyczące kształtu systemu kaucyjnego są konsekwentnie odrzucane przez ustawodawcę. Przykładowo poza systemem kaucyjnym wciąż pozostają opakowania szklane jednorazowego użytku, w tym w szczególności tzw. małpki. Z informacji płynących z Ministerstwa Klimatu i Środowiska wynika natomiast, że w najbliższym czasie nie planuje się podejmowania inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie [1].

Przedsiębiorcy nadal postulują również inne zmiany, w tym m.in. zwolnienie z obowiązku prowadzenia zbiórki opakowań aptek czy niektórych sklepów. Nie wiadomo jednak, czy postulaty te znajdą w najbliższym czasie aprobatę ustawodawcy i Prezydenta.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy