Uchwały KIO: wiążące, ale nie do końca | Co do zasady

Trwają prace nad zmianą Prawa zamówień publicznych. Obecny projekt (z 17 września 2026 r., UD409) nakłada na członków Krajowej Izby Odwoławczej obowiązek kierowania się wcześniejszymi uchwałami KIO, ale umożliwia też uzasadnione odstąpienie od przyjętej w tych uchwałach wykładni. Jest to próba pogodzenia troski o jednolitość orzecznictwa z samodzielnością orzekania, ale czy wystarczająca?

Wpływ orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej na kształt rynku zamówień publicznych w Polsce jest oczywisty. Uczestnicy rynku niejednokrotnie podejmują decyzje, kierując się orzecznictwem Izby. Rozbieżne orzeczenia poszczególnych składów utrudniają im jednak ocenę ryzyka prawnego. Zgodnie z projektowanymi zmianami uchwały KIO mogą stać się dla uczestników rynku czytelniejszym punktem odniesienia, nie zastąpią jednak dogłębnej analizy konkretnej sprawy.

Potrzeba ograniczenia rozbieżności w orzecznictwie jest niewątpliwa. Większe emocje budzi opisany w projekcie (i w jego uzasadnieniu) sposób, w jaki miałoby do tego dojść. Już po publikacji pierwotnej wersji projektu zwracano uwagę na zagrożenia dla niezależności KIO oraz na skutki ewentualnej różnicy stanowisk Izby i sądu zamówień publicznych[1]. Wrześniowa wersja projektu zmienia nieco punkt ciężkości tej dyskusji.

Skoro skład Izby będzie mógł odstąpić od uchwały – pod warunkiem, że wyjaśni swoje powody – podstawowe pytanie brzmi: jak uchwały będą wpływać na rozpoznanie konkretnej sprawy? I czy projektowane przepisy wystarczą, by wspólna wykładnia wspierała samodzielne orzekanie członków Izby, zamiast skłaniać ich do bezrefleksyjnego lub powierzchownego powielania raz przyjętego stanowiska.

Od rozbieżności do uchwały

Wrześniowy projekt przewiduje dodanie do Prawa zamówień publicznych artykułu 481a, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w orzecznictwie Izby pojawią się rozbieżności (z czym obecnie mamy do czynienia stosunkowo często), Prezes KIO będzie zwoływać zgromadzenie ogólne, aby rozstrzygnęło je w uchwale. Z taką inicjatywą mógłby wystąpić również Prezes UZP, wskazując kwestie wymagające ujednolicenia (w takim przypadku Prezes KIO miałby 14 dni na zwołanie zgromadzenia).

Uprawnienia zarówno Prezesa KIO, jak i Prezesa UZP miałyby zasadniczo charakter formalny. Sam kierunek rozstrzygnięcia i decyzja o wiążącym sposobie wykładni pozostawałyby w rękach zgromadzenia.

Projekt przewiduje, że do podjęcia uchwały potrzebna byłaby większość głosów przy obecności ponad połowy składu Izby. Następnie uchwała wraz z uzasadnieniem trafiałaby na stronę UZP, tak aby uczestnicy rynku mogli poznać przyjętą wykładnię i stojące za nią argumenty. Opisaną procedurę uzupełnia projektowane nałożenie na Prezesa KIO obowiązku „czuwania nad jednolitością orzecznictwa”.

Wprowadzenie opisanej procedury podejmowania uchwał nie determinuje jeszcze istotności tych uchwał dla składów orzekających. O tym ma decydować przede wszystkim brzmienie projektowanego art. 475 ust. 3, zgodnie z którym członek Izby przy orzekaniu „kieruje się” uchwałami, a jeśli od nich odstępuje, wyjaśnia powody w uzasadnieniu orzeczenia. Obowiązek uzasadnienia odstąpienia od wiążącej wykładni został ponowiony w projektowanym przepisie art. 559 ust. 3.

Większa przewidywalność nie gwarantuje wygranej w KIO

Z punktu widzenia przejrzystości orzecznictwa korzyść dla uczestników rynku jest jasna. Zamiast wyciągać wnioski z wielu rozbieżnych rozstrzygnięć, mogliby się oni odwołać do opublikowanego w jednym miejscu stanowiska Izby. Uprościłoby to przygotowanie dokumentów zamówienia lub ofert, a także późniejszą ocenę, czy wniesienie odwołania ma sens. Jeżeli strony będą wcześniej wiedziały, z jaką wykładnią powinny się liczyć, część sporów może w ogóle nie zaistnieć.

Większa przewidywalność nie oznacza jednak pewności wygranej. Uchwała pomoże ocenić siłę argumentu prawnego, ale wynik sprawy nadal będzie zależał od ustaleń faktycznych, dowodów i prawidłowo sformułowanych zarzutów. Znajomość stanowiska Izby może więc ułatwić podjęcie decyzji o sporze, lecz nie zastąpi przygotowania się do niego. Praca u podstaw będzie musiała zostać wykonana.

Za uchwałami przemawia również możliwość przedyskutowania problemu w szerszym gronie. Taka dyskusja pozwala dostrzec argumenty, wyjątki i konsekwencje, które mogły umknąć pojedynczemu składowi orzekającemu. To sprzyja lepiej przemyślanej wykładni, ale nie daje gwarancji, że większość osób biorących udział w przyjęciu uchwały wybierze trafne rozwiązanie. Właściwa interpretacja nie musi być kompromisem między konkurującymi stanowiskami, dlatego o wartości uchwały powinny decydować trafność argumentacji, precyzja rozstrzygnięcia, a przede wszystkim – szczegółowe uzasadnienie.

Podobne sprawy, różne zagadnienia prawne

Precyzja ma znaczenie nie tylko przy podejmowaniu uchwały, lecz także przy jej późniejszym stosowaniu. Stosując uchwałę, skład orzekający musi bowiem najpierw ustalić, czy stanowisko w niej przyjęte w ogóle obejmuje rozpoznawany problem. Skład orzekający może co do zasady zgadzać się z wykładnią zawartą w uchwale, a mimo to uznać, że nie dotyczy ona danej sprawy. Nie stanowi to jeszcze odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale. Takim odstąpieniem jest dopiero sytuacja, w której uchwała odnosi się do rozpatrywanego zagadnienia, ale skład nie podziela jej interpretacji.

Różnicę tę dobrze widać na przykładzie dokumentów potwierdzających parametry oferowanego urządzenia. Załóżmy, że KIO podjęła uchwałę dotyczącą takich dokumentów, a w kolejnej sprawie pojawia się dokument o podobnej nazwie, lecz innej funkcji (zamawiający nie żądał dokumentów przedmiotowych na potwierdzenie zgodności z warunkami zamówienia, a żądane dokumenty powinny zostać mu przedstawione na etapie realizacji umowy). W takim przypadku nie wystarczy porównać nazw tych dokumentów. Trzeba sprawdzić, czy argumentacja uchwały opiera się na regule wspólnej dla obu sytuacji i czy oba dokumenty pełniły w postępowaniu jednakową funkcję.

Dlatego ani podobieństwo spraw, ani różnica między nimi nie przesądzają jeszcze o konieczności zastosowania uchwały. Znaczenie mają te okoliczności, od których zależy ocena prawna i to je skład powinien wskazać w uzasadnieniu. Samo przywołanie uchwały nie wystarczy, podobnie jak nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że stan faktyczny jest inny. Bez względu jednak na to, czy skład orzekający zdecyduje się na poparcie uchwały, czy też na odstąpienie od niej, standardem powinno być sporządzenie precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia.

Rzeczywista możliwość odstąpienia od uchwały

Obowiązek uzasadnienia, czemu odstąpiono od stosowania uchwały, może służyć jakości i przejrzystości orzekania. Dzięki niemu strony poznają powody odejścia od wspólnego stanowiska, a zgromadzenie ogólne otrzyma argumenty, które mogą skłonić je do zmiany wykładni.

Wyjaśnienia wymaga jednak nie tylko odstępstwo. Również skład podzielający stanowisko uchwały powinien pokazać, dlaczego znajduje ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a uzasadnienie powinno referować do tych elementów stanu faktycznego, które potwierdzają zasadność jej zastosowania.

Właśnie tutaj pojawia się istotne ryzyko, gdyż zakwestionowanie wspólnej wykładni może wymagać od składu orzekającego większego nakładu pracy niż jej przyjęcie. Może to skłaniać członków Izby do zbyt szerokiego odczytywania zakresu uchwały, zamiast do wnikliwego sprawdzenia, czy rzeczywiście pasuje ona do stanu faktycznego danej sprawy. Dlatego warto systemowo zadbać o warunki sprzyjające samodzielnej analizie, zwłaszcza że błąd utrwalony w uchwale może oddziaływać na znacznie więcej spraw niż pojedyncze nietrafne orzeczenie.

Z tego powodu przy ocenie reformy należy wziąć pod uwagę także organizację pracy Izby, jej zasoby i czas na rozpoznawanie spraw. Skoro od członków KIO oczekuje się zarówno wnikliwego ustalenia zakresu uchwały, jak i przekonującego uzasadnienia odmiennego stanowiska, trzeba zapewnić im warunki do wykonania obu tych zadań. Inaczej formalna swoboda może okazać się trudniejsza do wykorzystania w praktyce. Planowane podwyższenie wysokości wpisu, które ma prowadzić do zmniejszenia obłożenia Izby, może nie być wystarczające (o ile w ogóle zostanie wprowadzone).

Na praktykę stosowania uchwał będzie wpływało również orzecznictwo instancji odwoławczej – sądu zamówień publicznych. Projekt nie zobowiązuje go do kierowania się stanowiskiem KIO, może więc dojść do sytuacji, w której sąd przyjmie inną wykładnię niż zgromadzenie ogólne. Argumenty sądu mogą wówczas uzasadniać odstąpienie od uchwały w kolejnej sprawie.

Samo rozstrzygnięcie skargi przez sąd nie zmieni jednak stanowiska przyjętego przez Izbę.. Projektowany art. 481a wiąże bowiem uruchomienie procedury podjęcia uchwały z rozbieżnościami w orzecznictwie samej Izby, nie przewiduje natomiast odrębnego obowiązku ponownego rozpatrzenia zagadnienia po przyjęciu innej wykładni przez sąd. Poszczególne składy będą zatem mogły odstępować od uchwały, a wspólne stanowisko KIO pozostanie niezmienione. Swoboda rozstrzygnięcia konkretnej sprawy nie zapewnia więc aktualizacji uchwały.

Model NSA jako punkt odniesienia

Inny sposób radzenia sobie z zakwestionowaniem wykładni przyjęto w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skład sądu administracyjnego, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale NSA, przedstawia zagadnienie odpowiedniemu składowi NSA do ponownego rozstrzygnięcia. Nie może poprzestać na polemice w uzasadnieniu wyroku. Ten tryb nie jest natomiast potrzebny, jeżeli uchwała po prostu nie obejmuje rozpoznawanej sytuacji.

Na tym tle projekt dotyczący KIO pozostawia pojedynczemu składowi większą swobodę, gdyż pozwala mu odejść od wspólnej wykładni bez kierowania zagadnienia do ponownego rozstrzygnięcia. Projektowany model jest więc bardziej elastyczny niż ten znany z ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale też więcej zależy od jakości uzasadnienia i prawidłowego ustalenia zakresu uchwały.

Nie jest to argument za prostym przeniesieniem rozwiązania z NSA do KIO. Obowiązek przedstawiania każdej rozbieżności zgromadzeniu ogólnemu mógłby ograniczyć swobodę orzekania. Widać jednak, jak potrzebne jest wprowadzenie metody weryfikacji (aktualizacji) prawidłowości wspólnego stanowiska z uchwały.

Orzecznictwo nie będzie jednolite bez aktualizacji uchwał

Aby kompleksowo rozwiązać problem niejednolitości orzecznictwa, należy rozważyć wprowadzenie możliwości ponownego rozstrzygnięcia danego zagadnienia m.in. wtedy, gdy orzeczenie sądu podważy podstawę uchwały.

Jeżeli ustawodawca zdecyduje się wprowadzić ten instrument, powinien rozważyć określenie w samym Prawie zamówień publicznych, w jakim trybie należy ponownie oceniać uchwałę, której założenia podważyło późniejsze orzecznictwo sądowe. Potrzebne byłoby doprecyzowanie, kto może taką ocenę zainicjować, jakie okoliczności ją uzasadniają i w jaki sposób publikuje się jej wynik.

Nie chodzi przy tym o automatyczną zmianę uchwały po każdym odmiennym wyroku. Najpierw trzeba będzie ustalić, czy sąd rzeczywiście zakwestionował wykładnię, czy też różnica rozstrzygnięć wynika z odmiennych stanów faktycznych.

Reforma w praktyce

Ostatecznie powodzenie reformy będzie zależało zatem nie tyle od samego wprowadzenia uchwał, ile od sposobu ich stosowania przez składy Izby. Uchwały mogą zwiększyć przewidywalność orzecznictwa pod warunkiem, że będą punktem wyjścia do analizy, a nie skrótem, który ją zastępuje.

Uchwały potrzebują jasno określonego zakresu, przekonującego uzasadnienia i możliwości korekty. Prawo do uzasadnionego odstąpienia chroni samodzielność składu w konkretnej sprawie, a ustawowy tryb ponownej oceny pomagałby – na przestrzeni czasu – utrzymać aktualność stanowiska całej Izby. Dopiero połączenie tych dwóch elementów pozwoliłoby traktować jednolitość jako narzędzie do trafnego rozstrzygania spraw, a nie cel sam w sobie.

Założenia mogą więc iść w dobrym kierunku, ale dopiero praktyka pozwoli ocenić, czy przełożą się na bardziej jakościowe orzecznictwo, a nie tylko na bardziej jednolite rozstrzygnięcia.

Justyna Góźdź, radca prawny, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy