Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego | Co do zasady

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zagadnieniem niezwykle istotnym z praktycznego punktu widzenia. Sformułowania użyte przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą jednak budzić wątpliwości. Z pomocą w ich zrozumieniu przychodzi orzecznictwo sądów administracyjnych.

Art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek korzystania z obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Przeznaczenie obiektu budowlanego nie jest jednak stałe i może ulegać zmianom w okresie jego istnienia¹. Przepisy przewidują możliwość zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego w trakcie jego użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź też wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wylicza wyczerpująco przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania. Dowodzi tego użycie w treści przepisu zwrotu w szczególności².

Równocześnie ustawodawca w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi (staroście lub wojewodzie) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a w art. 71a tej ustawy statuuje dość surowe konsekwencje zmiany sposobu jego użytkowania bez zgłoszenia (m.in. wstrzymanie jego użytkowania). Wynika z tego, że właściwa interpretacja art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym prawidłowe określenie, czy i kiedy następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, może mieć niezwykle istotne znaczenie dla jego użytkownika.

Nie do końca jasne sformułowania ustawy w odniesieniu do powyższego przepisu próbuje wypełnić treścią orzecznictwo. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chociaż art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera wyczerpującej definicji „zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części”, to brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie możliwego ograniczenia praw i wolności użytkowników przez organy państwa i nie można go pomijać przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania³.

Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być także zwiększenie intensywności dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął WSA w Opolu. Stwierdził on, że zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części może nastąpić poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej lub usługowej w budynku, co może spowodować niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego⁴.

W orzecznictwie rozpowszechniony jest pogląd, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest istotna z punktu widzenia prawa, a więc nie każda wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Zgłoszenia wymaga tylko taka modyfikacja, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania⁵. Przy wykładni tego przepisu w konkretnych sprawach należy kierować się celem, jaki przyświecał ustawodawcy⁶, a więc przede wszystkim zapewnieniem bezpieczeństwa użytkownikom obiektu budowlanego.

Dla inwestorów budowlanych szczególnie istotny jest pogląd wyrażony w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził w nim, że zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele biurowe zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń. Wynika to z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek użyteczności publicznej, a za taki zgodnie z § 3 pkt 6 przywołanego rozporządzenia uważany jest również budynek biurowy, musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Dlatego też zmiana taka musi zostać zgłoszona właściwemu organowi⁷.

Podsumowując, należy mieć na uwadze, że nie każda zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia wymagać będzie tylko taka zmiana, która modyfikuje wymagania stawiane obiektowi budowlanemu, głównie w zakresie bezpieczeństwa. Konieczne jest więc ustalenie wpływu proponowanych modyfikacji na wymagania dotyczące zasad prawidłowego użytkowania, które zostały wyszczególnione w art. 5 Prawa budowlanego. Dopiero to pozwala w pełni ocenić możliwość zmiany sposobu użytkowania i ewentualną konieczność dokonania zgłoszenia⁸.

Łukasz Filipek, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy