Nawet Trybunał poinformuje o środowisku | Co do zasady

Przy okazji nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ustawodawca zdecydował się poprawić przepisy o informacjach o środowisku i rozszerzyć krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania takich danych.

Prawo dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych każdemu na mocy Konstytucji RP (art. 74 ust. 3), umów międzynarodowych (Konwencja z Aarhus) i przepisów unijnych (dyrektywa 2003/4/WE). Z prawem tym skorelowany jest obowiązek organów administracji (od przyszłego roku: władz publicznych), by udostępniać każdemu informacje o środowisku i jego ochronie znajdujące się w posiadaniu tych organów (władz) lub które są dla nich przeznaczone. Do danych podlegających udostępnieniu, oprócz informacji dotyczących stanu poszczególnych elementów środowiska oraz emisji, zalicza się również przepisy, polityki, programy i porozumienia dotyczące ochrony środowiska, a także raporty na temat realizacji przepisów.

Zakres, tryb i zasady realizowania tego prawa określa obecnie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Od przyszłego roku zostaną do niej wprowadzone liczne drobniejsze i bardziej istotne zmiany. Dwie z nich zasługują na dokładniejsze omówienie: rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji oraz nowe uregulowanie sytuacji, w których urzędnicy mogą odmówić przekazania żądanych informacji.

Nie tylko organy administracji będą informować o środowisku

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie obowiązane są organy administracji, do których zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 wspomnianej wyżej ustawy zalicza się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne podmioty powołane do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.

Ustawodawca zadecydował, że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie zostanie powiększony. Dzięki temu zapewniona zostanie zgodność ze wspomnianymi na wstępie przepisami prawa unijnego i Konwencją z Aarhus. Dlatego od 2017 r. omawiany obowiązek informacyjny spoczywać będzie na władzach publicznych, do których ustawodawca zaliczył nie tylko organy administracji, lecz również Sejm, Senat, Prezydenta RP, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa (art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.).

Warto dokładniej przeanalizować, jakiego rodzaju instytucje kryją się pod niektórymi ze wspomnianych pojęć.

Podobnie jak do tej pory, od 1 stycznia 2017 r. pojęcie organów administracji obejmować będzie ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony.

Nowością jest zaliczenie do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie również sądów i trybunałów. Obowiązek taki spoczywać będzie zatem na Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych, sądach administracyjnych, sądach wojskowych, Trybunale Konstytucyjnym i Trybunale Stanu. Nie należy jednak oczekiwać, że od przyszłego roku społeczeństwo uzyska dostęp do akt spraw, które będą dotyczyć środowiska lub w których znajdować się będą informacje o środowisku. Nowelizacja wprost wskazuje bowiem, że obowiązek udostępniania informacji o środowisku nie dotyczy działalności orzeczniczej sądów i trybunałów. Udostępnieniu podlegać zatem będą wyłącznie informacje wykraczające poza ten zakres. W praktyce, ze względu na funkcje spełniane przez sądy i trybunały, niewiele będzie więc informacji o środowisku, które podlegać będą ujawnieniu. Inne rozwiązanie ustawodawcze stanowiłoby jednak zbyt dużą ingerencję w specyficzny charakter postępowań sądowych i zapewne w ostatecznym rozrachunku przyniosłoby więcej zagrożeń niż korzyści. Należy również mieć na uwadze, że prawo europejskie dopuszcza wyłączenie z organów lub instytucji zobowiązanych do udostępnienia informacji tych pełniących funkcje sądowe. Oczywiście powyższe ograniczenie nie ma wpływu na realizację uprawnień wynikających z przepisów o dostępie do informacji publicznej. Zakres i tryb udostępniania tych informacji określają inne przepisy.

Do organów kontroli państwowej objętych pojęciem władzy publicznej należy zaliczyć Najwyższą Izbę Kontroli. Z kolei organami ochrony prawa są Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. Wątpliwości budzi możliwość zaliczenia do kategorii władz publicznych w rozumieniu komentowanych przepisów instytucji takich jak Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji lub Narodowy Bank Polski.

Odmowa udostępnienia informacji o środowisku

Druga z istotnych zmian dotyczy sytuacji, w których zobowiązany podmiot władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji o środowisku.

Obecnie regulacja ta jest stosunkowo prosta. Jeżeli żądane informacje dotyczą pewnych kategorii danych podlegających szczególnej ochronie, takich jak sprawy objęte postępowaniem sądowym, dane osobowe, informacje dotyczące obronności i bezpieczeństwa państwa, urzędnicy mają obowiązek wydania decyzji odmownej. Po 1 stycznia 2017 r. odmowa udostępnienia informacji będzie fakultatywna. Rozstrzygając o udostępnieniu informacji, określony podmiot władzy publicznej będzie musiał najpierw rozważyć interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku.

Uzasadniając opisywaną zmianę, wskazano, że bezwzględna odmowa udostępnienia informacji została zakwestionowana przez Komisję Europejską jako niezgodna z dyrektywą 2003/4/WE z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. Istotnie, nowelizacja rozwiązuje ten problem, ale też może powodować nowe trudności praktyczne. Ponadto wydaje się, że niezgodność z prawem unijnym nie została całkowicie wyeliminowana. Warto zauważyć, że zgodnie ze wspomnianą dyrektywą państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na pewne chronione wartości. Polski ustawodawca jest jednak mniej kategoryczny i dopuszcza odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli czynność ta „może naruszyć” ochronę pewnych wartości. A zatem odmowa udostępnienia informacji może nastąpić nie tylko w przypadku ustalenia, że doprowadzi to do naruszenia pewnych wartości, lecz nawet wtedy, gdy potencjalnie może spowodować taki skutek. Pozornie niewielka różnica językowa w praktyce wyposaża zobowiązane podmioty w duży zakres swobody decyzyjnej. Z kolei uprawnieni do uzyskania informacji będą mieli duże trudności w wykazaniu swoich racji, jeżeli nie będą zgadzać się z negatywnym stanowiskiem organu. W praktyce spoczywać będzie na nich ciężar wykazania, że przekazanie żądanych danych nie spowoduje potencjalnego zagrożenia naruszenia określonych wartości. W praktyce przeprowadzenie takiego dowodu może być niemożliwe. Wydaje się zatem, że tego typu zmiana jest trochę zbyt daleko idąca. Należy pamiętać, że zgodnie z dyrektywą 2003/4/WE podstawy do odmowy udostępnienia informacji powinny być interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku (art. 4 ust. 2 dyrektywy). Odmowa udostępnienia informacji powinna zatem następować wyjątkowo.

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy