Zbywanie udziałów lub akcji należących do państwowych osób prawnych lub spółek z udziałem Skarbu Państwa | Co do zasady

Nowa ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym rodzi szereg wątpliwości praktycznych. Dotyczą one m.in. tego, kiedy właściwie trzeba uzyskać zgodę Rady Ministrów na zbycie udziałów lub akcji i kiedy trzeba głosować według instrukcji zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów.

1 stycznia 2017 r. w życie weszła ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (u.z.z.m.p.). Zgodnie z uzasadnieniem jej projektu została ona uchwalona „jako jeden z elementów wieloaspektowej reformy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (dominium)”. Z tego względu zakresem regulacji ustawy objęty jest zwłaszcza sposób sprawowania kontroli nad zbywaniem akcji (lub udziałów) i istotnych aktywów należących do spółek, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem (udziałowcem).

Podmiotowy zakres stosowania ustawy

Ustawa wprowadziła do porządku prawnego nową definicję państwowej osoby prawnej. W jej ramach mieszczą się w szczególności jednostki organizacyjne utworzone w celu realizacji zadań publicznych i agencje wykonawcze, ale także spółki, w których Skarb Państwa jest wyłącznym akcjonariuszem (lub udziałowcem). Ponieważ państwowa osoba prawna może, ale nie musi być spółką, a spółka może, ale nie musi być państwową osobą prawną, pojawić się mogą wątpliwości co do podmiotowego zakresu stosowania niektórych przepisów ustawy. Mogą one dotyczyć zwłaszcza tego, czy na gruncie art. 3 ust. 4 u.z.z.m.p. („przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do spółek”) ograniczenia dotyczące państwowych osób prawnych stosuje się także do państwowych osób prawnych będących spółkami.

Zostawiając na boku kontrowersje dotyczące zastosowanej techniki legislacyjnej (wydaje się, że przepis art. 3 ust. 4 u.z.z.m.p. powinien brzmieć „przepisów dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do państwowych osób prawnych będących spółkami”), analiza nowej ustawy z zastosowaniem podstawowych dyrektyw wykładni prawa oraz reguły racjonalnego ustawodawcy prowadzi do uznania, że państwowe osoby prawne będące spółkami są wspomnianym wyjątkiem objęte. Do takiego wniosku skłania zwłaszcza przekonanie, że definicja „państwowej osoby prawnej” ma odgrywać istotną rolę nie tylko na gruncie nowej ustawy, ale także innych aktów prawa posługujących się tym terminem. Skutkiem będzie jednolite rozumienie zwrotu „państwowa osoba prawna” w ramach całej gałęzi prawa, a art. 3 ust. 4 u.z.z.m.p. ograniczy jego podmiotowy zakres wyłącznie na potrzeby niektórych regulacji tej ustawy.

Dodatkowo z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 24 listopada 2016 r. (druk nr 1053) wynika, że „przepisy [u.z.z.m.p.] w zakresie dotyczącym państwowych osób prawnych nie będą miały zastosowania do spółek (…), [u.z.z.m.p.] ma doprowadzić do zbliżenia modelu wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do spółek do zasad rynkowych, gdzie zarówno nadzór właścicielski jak i sposób kreowania stosunków wewnętrznych ma następować na zasadach korporacyjnych”. Przyjęcie zatem, że podmioty będące „państwowymi osobami prawnymi” nie są „spółkami”, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.z.z.m.p., uniemożliwiłoby osiągnięcie celów założonych przez ustawodawcę.

Obowiązek uzyskania zgody na zbycie akcji (udziałów)

Ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania zgody Rady Ministrów na zbycie akcji (udziałów) należących do państwowej osoby prawnej. Z drugiej strony, w świetle powyższych uwag, zbycie akcji (udziałów) przez państwową osobę prawną będącą spółką takiej zgody nie wymaga. Wniosek taki wynika również z uzasadnienia rządowego projektu ustawy, w którym stwierdzono że tylko „państwowa osoba prawna, nie będąca spółką, będzie zobowiązana do uzyskania zgody Rady Ministrów na zbycie akcji”.

W stosunku do państwowych osób prawnych będących spółkami, a także spółek, w których Skarb Państwa nie jest jedynym akcjonariuszem, kontrola czynności prawnych dotyczących istotnego majątku państwowego realizowana będzie więc przede wszystkim poprzez obowiązek uzyskania zgody właściwego organu spółki (art. 17 § 3 Kodeksu spółek handlowych). W myśl art. 17 u.z.z.m.p. podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji (udziałów) należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna – w zakresie wykonywania praw z akcji (udziałów) w spółce – mają obowiązek „podejmować działania mające na celu” ustalenie w statucie (umowie) spółki, że zgody walnego zgromadzenia (zgromadzenia wspólników) wymagać będzie, między innymi, zbycie, nabycie lub oddanie do korzystania istotnych aktywów spółki, a także zbycie lub nabycie akcji (udziałów) w innej spółce. Nie jest przy tym jasne ani na czym dokładnie miałyby polegać „działania”, o których mowa w ustawie (zwłaszcza w spółkach, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem (wspólnikiem) mniejszościowym), ani w jaki sposób (o ile w ogóle) sprawowany będzie nadzór nad majątkiem spółek, w których takich „działań” skutecznie nie podjęto.

Te same „działania” muszą zostać podjęte przez podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji (udziałów) w spółkach, w których Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna są przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w celu wprowadzenia minimalnych wymagań dotyczących kwalifikacji członków Rad Nadzorczych. Kandydat na członka Rady Nadzorczej takiej spółki musi, między innymi, uzyskać pozytywną opinię Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, posiadać wyższe wykształcenie, 5-letni staż pracy oraz tytuł naukowy lub jeden ze wskazanych tytułów zawodowych. W spółkach, w których Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna nie są przedsiębiorcami dominującymi, osoby zgłaszane przez te podmioty jako kandydaci na członków Rady Nadzorczej muszą mimo wszystko spełniać kryteria wynikające z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

Jeśli członek Rady Nadzorczej nie spełnia tych kryteriów, właściwy organ spółki ma obowiązek podjąć niezwłoczne działania zmierzające do jego odwołania. Nie jest jednak jasne, w jaki sposób organ spółki (który sam w sobie nie ma osobowości prawnej) miałby być podmiotem tego obowiązku, zwłaszcza jeśli Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna nie ma nad tym organem kontroli. Wypada zauważyć, że do czasu powołania Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych uzupełnianie powstałych w ten sposób wakatów przez Skarb Państwa lub państwowe osoby prawne nie będzie w ogóle możliwe.

Głosowanie według instrukcji zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów

Na tle art. 17 u.z.z.m.p. zarysowuje się jeszcze jeden ważny problem. Zgodnie z art. 32 u.z.z.m.p. osoba wykonująca uprawnienia przysługujące Skarbowi Państwa lub państwowej osobie prawnej na walnym zgromadzeniu (zgromadzeniu wspólników) spółki wskazanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, w „sprawie, o której mowa w art. 17 UstZZMP”, zobligowana jest do działania na podstawie pisemnej instrukcji zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów.

Taka redakcja przepisu nie pozwala jednoznacznie zidentyfikować czynności wymagających działania na podstawie wspomnianej instrukcji. Trudności wiążą się przede wszystkim z rozgraniczeniem uprawnień Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej realizowanych w toku wprowadzania do statutu (umowy) spółki postanowień wskazanych w art. 17 u.z.z.m.p. oraz uprawnień realizowanych przez te podmioty w celu uzyskania właściwej zgody walnego zgromadzenia (zgromadzenia wspólników) wymaganej zgodnie z już zmodyfikowanymi postanowieniami właściwego aktu założycielskiego spółki.

Redakcja art. 32 w związku z art. 17 u.z.z.m.p. daje podstawy do obrony stanowiska, zgodnie z którym obowiązek działania w oparciu o instrukcję zatwierdzoną przez Prezesa Rady Ministrów odnosi się wyłącznie do czynności podejmowanych w toku wprowadzania do statutu (umowy) spółki postanowień wskazanych w art. 17 u.z.z.m.p. Poglądowi takiemu sprzyjają zwłaszcza:

• ogólny charakter zawartego w art. 32 u.z.z.m.p. odesłania do art. 17 u.z.z.m.p., który tylko w zakresie „działań mających na celu określenie w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie spółki” wskazanych tam obowiązków może być interpretowany jako dający bezpośrednią, samodzielną podstawę do realizacji jakichkolwiek „uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa lub państwowej osobie prawnej na walnym zgromadzeniu”;

• konieczność sprawowania ściślejszego nadzoru Prezesa Rady Ministrów w toku implementacji dyrektyw art. 17 u.z.z.m.p. wobec spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a przy tym brak uzasadnienia dla dalszego sprawowania tak ścisłego nadzoru w toku wykonywania ustanowionych już w ten sposób obowiązków korporacyjnych, a to zwłaszcza ze względu na art. 17 ust. 5 u.z.z.m.p.;
• wyjątkowa natura art. 32 u.z.z.m.p., który kształtuje odstępstwo od standardowych reguł zarządzania mieniem państwowym wchodzącym w skład majątku spółek i który w związku z tym powinien być interpretowany zawężająco.

Również w spółce o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna jako kandydata na członka Rady Nadzorczej wskazać mogą wyłącznie osobę spełniającą wspomniane już wyżej kryteria. Dodatkowo kandydat powinien wykazać się także, między innymi, wiedzą lub doświadczeniem zawodowym w zakresie zarządzania działalnością przedsiębiorstw.

Podsumowanie

Regulacje wynikające z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz kwestie poruszone w niniejszym artykule będą miały, zwłaszcza w najbliższym czasie, istotny wpływ na przebieg transakcji mających za przedmiot akcje (udziały) i aktywa należące do państwowych osób prawnych oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa. Nadto mogą one wymusić przeprowadzenie ważnych zmian w strukturze korporacyjnej takich spółek.

Dlatego należy zwrócić uwagę, że ze względu na krótki okres obowiązywania nowej ustawy, ogólnikowe uzasadnienie jej rządowego projektu, brak ugruntowanej praktyki jej stosowania oraz liczne wątpliwości co do zastosowanej techniki legislacyjnej mogą zachodzić znaczące rozbieżności w interpretacji jej przepisów. Rozbieżności te mogą dotyczyć również innych kwestii niż wspomniane wyżej stosowanie wyjątku z art. 3 ust. 4 u.z.z.m.p., obowiązek uzyskania zgody na zbycie akcji (udziałów) czy głosowanie zgodnie z pisemną instrukcją zatwierdzoną przez Prezesa Rady Ministrów.

Michał Gintowt, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego kancelarii Wardyński i Wspólnicy